Acceso a la información en Colombia: 124 años después

27 July 2012

Por Natalia Torres

Investigadora Principal del CELE

Si uno quisiera realizar una genealogía del derecho a saber en América Latina la historia comenzaría con el Código de Organización Política y Municipal que Colombia adoptó en 1888. El código permitía que los ciudadanos solicitaran documentos públicos a organismos gubernamentales salvo que alguna ley dispusiera lo contrario. Ciento veinticuatro años después, la historia del reconocimiento del derecho a saber suma un nuevo capítulo: en junio, el Congreso de la República de Colombia aprobó un proyecto de Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, haciéndose eco de un antiguo reclamo de la sociedad civil local1. La situación de Colombia era única en la región. No sólo fue la primera en contar con un antecedente normativo sino que era quizás una de las pocas en contar con la consagración constitucional del derecho a saber2 y con otras dos leyes que contemplaban el derecho como la ley 57 de 19853 y la ley general de archivos. Sin embargo, este marco normativo resultaba insuficiente y desactualizado frente a los avances registrados en el reconocimiento del derecho en los últimos años lo que impulsó la adopción de una nueva legislación.

El proyecto recientemente aprobado por el Congreso de la República –que todavía necesita del aval de la Corte Constitucional para convertirse finalmente en ley – presenta algunos aspectos que la ubican en la última ola de legislaciones. El texto consagrado enfatiza la importancia de contar con políticas de gestión de la información que garanticen una adecuada producción, sistematización y publicación de documentos públicos. En esta línea se encuentra el establecimiento de un Programa de Gestión Documental (artículo 15) y la creación de un Sistema de Información (artículo 17). Estas son, sin dudas, políticas fundamentales para pasar de políticas de acceso a la información a políticas integrales de gestión de la información pública. Sin embargo, la ley aprobada por el Congreso ha generado mucha controversia. Entre los aspectos criticados se encuentran los alcances de la legitimación pasiva (artículo 5); el alcance de la reserva por cuestiones de seguridad (artículo 5, parágafo 2) o la falta de precisión con la que se establece la exclusión de los documentos resultantes de procesos deliberativos (artículo 19), entre otras cuestionas4. En este artículo preferimos abocarnos al análisis del diseño institucional, en vistas a la particular configuración propuesta..

El artículo 24 establece que el Ministerio Público es el “encargado de velar por el adecuado cumplimiento de las obligaciones estipuladas en la presente ley”. El artículo 32 le delega al Ministerio Público y a la sociedad civil la misión de capacitar a los sujetos obligados y a la ciudadanía sobre el contenido de la ley. El artículo 33 le otorga al Ministerio de Educación con el apoyo de la sociedad civil la formación en el derecho a saber. El artículo 34 le delega el diseño, promoción e implementación de la política pública en acceso a la información a la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, al Ministerio de Tecnología de la Información y Comunicaciones, al Departamento Administrativo de la Función Pública, al Departamento Nacional de Planeación, al Archivo General de la Nación y al Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas. Como podemos ver, ocho organismos gubernamentales y la sociedad civil se encuentran alcanzados en las responsabilidades de la implementación de la normativa lo que constituye, al menos, un diseño inusual para hacer efectivo el derecho a saber.

La Ley Modelo de Acceso a la Información Pública elaborada por la Organización de Estados Americanos enfatiza dos cuestiones en relación al diseño institucional: una, que es fundamental contar con un organismo dedicado a implementar los contenidos de la normativa, y dos, que es potestad exclusiva de cada país determinar el mejor diseño para su sistema político. En este sentido afirma: “El marco institucional y el aparato desarrollado para la aplicación y el seguimiento del derecho a la información pueden variar. (…) Mientras que la Ley Modelo presenta un sistema ejemplar por medio del cual las funciones de supervisión y cumplimiento son competencia de una Comisión de Información con facultades más amplias, en última instancia, la decisión en cuanto al modelo que funcionará mejor, depende en gran medida del contexto político, económico y social de cada país, y las necesidades jurisdiccionales. Sin embargo, cada vez es más claro que para asegurar un cumplimiento pleno y permanente de la ley, se requiere de un instrumento dedicado a la promoción, seguimiento y cumplimiento del régimen de acceso a la información”5.

El Congreso de la República ha delegado la facultad de implementar la normativa en un diseño inusual. Difícil es opinar si éste diseño institucional es el que mejor se ajusta a la realidad organizacional del estado colombiano. Sin embargo, el análisis de la experiencia internacional sí permite afirmar que las implementaciones han sido más exitosas cuando se constituyen institutos o comisiones con gran autonomía y amplias potestades para garantizar que el contenido de la legislación se lleve a la práctica6. Encargar la implementación de una política integral de gestión de la información en manos de siete organismos podría generar un desafío de coordinación inmenso y demanda la creación de mecanismos claros para la resolución de controversias entre jurisdicciones, atribuciones y funciones que desempeñarán cada uno de los organismos. La coordinación inter-institucional debe ser probablemente una de las mayores dificultades para la acción efectiva de los Estados. En el caso de Colombia, el tema ya ha sido objeto de estudio7.

La experiencia internacional ha demostrado que la consagración normativa es un paso necesario más no suficiente para garantizar el derecho a saber. El establecimiento de responsabilidades claras a un organismo con alta autonomía, libre de influencia política y con capacidad de fijar e implementar políticas públicas en la materia es un aspecto crucial para llevar a la práctica el contenido de las leyes de acceso a la información8. Colombia tiene ciento veinticuatro años de historia en la problematización de la información pública. El desafío, hoy, es considerar la experiencia de quienes ya han avanzado en la implementación de las leyes de acceso a la información para arribar a textos más sólidos y capaces de garantizar, sin claroscuros el derecho a saber.

2 “The Constitution provides for a right of access to government records.(1) Article 74 states “Every person has a right to access to public documents except in cases established by law.” Article 15 provides a right of “habeas data” that allows individuals to access information about themselves held by public and private bodies. Article 78 regulates consumer product information, and Article 112 allows political parties the right of “access to official information and documentation”. Article 23 provides for the mechanism to demand information, “Every person has the right to present petitions to the authorities for the general or private interest and to secure their prompt resolution.” (Banisar, 2006).

3 http://www.unal.edu.co/secretaria/normas/ex/L0057_85.pdf

4 Para conocer las objeciones acercadas por la prensa puede consultarse los siguientes enlaces: http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/danielsamperpizano/cambalache_11625204-4 

http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/danielsamperpizano/abatido-monstruo-en-el-capitolio-nacional-daniel-samper-pizano-columnista-el-tiempo_11727723-

http://www.elespectador.com/opinion/columna-354921-fuego-amigo 

http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/danielsamperpizano/entrados-en-gastos-mejor-que-se-vayan_11987044-4

http://www.elespectador.com/opinion/columna-358133-doctora-u-y-el-doctor-u 

http://www.elespectador.com/opinion/columna-358105-ley-de-transparencia 

http://www.eltiempo.com/opinion/editoriales/la-ley-de-transparencia-editorial_12026140-4 

5 La Guía de Implementación de la Ley Modelo de la OEA puede encontrarse aquí http://www.oas.org/dil/esp/CP-CAJP-2841-10_esp.pdf

6 Sobre este tema consultar L.Newman “Modelos de cumplimiento: Contenido y Contexto”, Serie de Documentos de Trabajo, Instituto del Banco Mundial, 2009, disponible en http://siteresources.worldbank.org/EXTGOVACC/Resources/LNEumanATI.pdf ; y N. Torres “Institutional design for an effective access to information”, disponible en http://www.opengovjournal.org/article/view/5167 

7 En un estudio sobre los Mecanismos de protección de periodistas el CELE subrayó los déficit de coordinación institucional del programa. Sobre este tema ver http://www.palermo.edu/cele/pdf/acceso-informacion/Documento1_Informe_Completo.pdf 

8 Sobre este tema ver la Guía de Implementación de la Ley Modelo de Acceso a la Información de la Organización de Estados Americanos disponible en http://www.oas.org/dil/esp/CP-CAJP-2841-10_esp.pdf

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