<< Предыдущая страница      Следующая страница >>

Парламент Грузии обладает достаточными правомочиями по формированию государственного механизма: только с его согласия Президент назначает министров, послов и иных дипломатических представителей Грузии; по представлению Президента избирает председателя и судей Верховного суда, а также членов Совета национального банка Грузии, назначает Генерального прокурора и председателя Палаты контроля; по своей инициативе избирает трех членов Конституционного суда и Народного защитника Грузии. 
     Основными формами контроля за деятельностью органов исполнительной власти являются запросы (вопросы в форме интерпелляции), ответ на которые может стать предметом обсуждения Парламента, и просто вопросы. Можно, по-видимому, говорить и о своеобразной судебной функции Парламента применительно к тем случаям, когда он в порядке процедуры импичмента может отрешить от должности Президента Грузии, председателя Верховного суда, министров, Генерального прокурора, председателя Палаты контроля или членов Совета национального банка Грузии. 
     И еще одно весьма важное правомочие Парламента - утверждение государственного бюджета и отчета о его исполнении. В современной Грузии это становится одним из принципиальнейших средств определения государственной политики и контроля за деятельностью исполнительной власти. 
     Несмотря на отсутствие длительного опыта парламентской демократии, ныне действующий Парламент Грузии четко вписался в конституционный механизм новой Грузии. Как носитель верховной законодательной власти, как общенациональное представительное учреждение он все прочнее занимает привилегированное положение в системе высших государственных органов. С ноября 1995 г. по май 2000 г. Парламент Грузии принял 367 законов, 3 662 постановления, ратифицировал 207 договоров, соглашений и конвенций, принял четыре обращения и пять заявлений. На основе новой Конституции по существу обновлен весь законодательный массив, приняты и начали действовать Гражданский, Гражданско-процессуальный, Уголовно-процессуальный, Таможенный, Налоговый, Воздушный кодексы, Регламент Парламента, пакет законов, обеспечивающих реформы в сфере экономики, культуры, просвещения, публичной службы, здравоохранения, спорта и т.д. 
     Самые большие и острые дебаты при разработке и принятии действующей Конституции развернулись вокруг института главы государства*(5). Острота вопроса обусловливалась не только тем, что в подавляющем большинстве предложений Президент наделялся важными правомочиями, но и тем, что оппозиция понимала, что Президентом Грузии станет Э.Шеварднадзе, и, вспоминая его деятельность в органах КПСС и КП Грузии, опасалась возврата к временам тоталитарного режима и попытки воссоздания в новых формах СССР. По окончательно одобренному тексту Президент Грузии является важнейшей, если не сказать главной, фигурой системы центральных государственных органов. 
     Президент Грузии избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Одно и то же лицо может быть избрано Президентом только дважды. Конституция устанавливает для президентов следующие цензы: это лицо должно быть гражданином Грузии по рождению, достигшим 35 лет, проживающим в Грузии не менее 15 лет и ко дню назначения выборов проживающим в Грузии. 
     На основе Конституции 1995 г. президентские выборы в Грузии были проведены дважды - 5 ноября 1995 г. и 9 апреля 2000 г. Характерной особенностью этих выборов явилось то, что в них в качестве кандидатов фигурировали почти одни и те же лица, среди которых главными действующими были Э.Шеварднадзе и Д.Патиашвили и в обоих случаях в первом же туре был избран Э.Шеварднадзе. 
     Выдвижение кандидатуры Президента осуществляется на основе петиции политического объединения или инициативной группы, подтвержденной подписями 50 000 избирателей Грузии. 
     Итоги выборов подводятся на основе мажоритарной системы абсолютного (в первом туре) или относительного (во втором туре) большинства. 
     В первом туре выборы считаются действительными, если в них участвовало большинство от общего числа избирателей. Избранным в первом туре считается кандидат, за которого проголосовало более половины участвовавших в выборах избирателей. Если ни один из кандидатов не наберет необходимого количества голосов, через две недели проводится второй тур. Второй тур считается действительным, если в нем участвовало не менее 1/3 от общего числа избирателей, а победившим считается тот кандидат, который получил большее количество голосов, причем это большинство должно составить не менее 1/5 голосов от общего числа избирателей. 
     Конституция предусматривает возможность проведения повторных выборов, если: выборы признаны недействительными; в первом туре участвовал только один кандидат и он не получил необходимого количества голосов; и во втором туре Президент не был избран. 
     В период военного или чрезвычайного положения президентские (как и парламентские) выборы не проводятся. 
     Конституция учредила весьма оригинальную модель президентской структуры. По аналогии с США Президент Грузии является главой исполнительной власти, по аналогии с Российской Федерацией - главой государства. В отличие от США и по аналогии с Россией Конституция Грузии предусматривает наличие в структуре исполнительной власти института правительства. В отличие от России и по аналогии с США в Конституции Грузии отсутствует институт премьер-министра, и фактически главой Правительства является Президент Грузии. 
     Таким образом, исполнительную власть в Грузии осуществляют Президент и учреждения исполнительной власти. 
     Президент Грузии наделен обширными и важными полномочиями, которые создают ему благоприятные возможности для эффективного государственного управления. 
     Президент имеет ряд полномочий по формированию органов государства, что в немалой степени способствует реализации его конституционной функции - обеспечить деятельность государственных органов в соответствии с Конституцией. В частности, ему принадлежит решающая роль в формировании Правительства; он назначает и освобождает от должности послов и иных дипломатических представителей Грузии; на основе дискреционного правомочия Президент назначает членов Совета национальной безопасности, назначает и освобождает от должности руководителей правительственных и государственных подведомственных учреждений; Президент назначает трех членов Конституционного суда Грузии; Президент представляет для утверждения, избрания или назначения Парламентом кандидатуры председателя и членов Верховного суда, Генерального прокурора, членов Совета национального банка Грузии, председателя Палаты контроля, Народного защитника Грузии. 
     Не менее значимыми являются полномочия Президента Грузии в законодательной сфере, во взаимоотношениях с Парламентом. 
     В установленном законом порядке Президент назначает выборы в Парламент, по собственной инициативе может созвать внеочередную сессию Парламента, а в период работы очередной сессии - внеочередное заседание. 
     Существенным является право законодательной инициативы Президента. Впрочем, в соответствии со ст. 106 Конституции, видимо, можно говорить не только о праве, но и о конституционной обязанности Президента в течение двух лет после вступления в силу Конституции совместно с Парламентом обеспечить государственную регистрацию нормативных актов, принятых до вступления в силу Конституции, и привести их в соответствие с Конституцией. Президентская команда активно использует это право - из 290 законов, принятых Парламентом Грузии к январю 1998 г., 132 принято на основе президентской законодательной инициативы. 
     В юридической литературе в качестве своеобразной законодательной инициативы главы государства указывается на его ежегодные послания*(6). Такая норма также содержится в п. 5 ст. 73 Конституции Грузии, где говорится, что Президент раз в год представляет Парламенту доклад по важнейшим вопросам положения страны. Возможно, во время тяжелого переходного периода в развитии страны, когда со стороны главы государства необходимы большие усилия для корректировки стратегического курса, послания носили более политический характер, нежели являлись программой законодательной деятельности. 
     Еще одним подтверждением того, что Президент является непременным участником законодательного процесса, является норма, содержащаяся в ст. 68 Конституции Грузии. В соответствии с этой статьей законопроект, принятый Парламентом, в пятидневный срок направляется Президенту Грузии. Президент в течение десяти дней подписывает и публикует закон либо с мотивированными замечаниями возвращает в Парламент. 
     Оригинально регламентируется в Конституции процедура преодоления президентского вето в Парламенте. Сначала ставятся на голосование предложения Президента. Они считаются принятыми, если будут поддержаны необходимым для такого рода законопроектов большинством: для обычных законов - большинством присутствующих, но не менее чем одной третьей частью полного состава Парламента, для органических законов - более чем половиной списочного состава Парламента*(7). 
     Если замечания Президента приняты, окончательная редакция законопроекта передается Президенту, который в семидневный срок подписывает и публикует закон. Если Парламент не принял предложения Президента, ставится на голосование первоначальная редакция законопроекта. Обычный, или органический закон, в этом случае будет считаться принятым, если за него голосовало не менее трех пятых списочного состава Парламента. Поправки к Конституции считаются принятыми, если за них голосовало не менее двух третей полного состава Парламента. 
     За прошедший период Президент прибегнул к праву отлагательного вето восемь раз. В шести случаях Парламент согласился со всеми его замечаниями, в двух случаях сложилась ситуация, прямо не предусмотренная Конституцией. В первом случае Парламент вообще не поставил на голосование вернувшийся от Президента законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон "О всеобщей воинской повинности", оставив без изменений старый. Во втором случае Парламент не согласился с замечаниями Президента, но одновременно не смог преодолеть его вето, поэтому законопроект "Об огнестрельном оружии" остался проектом. 
     Из конституционной практики некоторых государств (например, Франции) известно, сколь эффективным в руках главы государства может оказаться право назначения референдума. 
     В определенных условиях посредством референдума глава государства может заниматься правотворчеством, минуя законодательный орган, ссылаясь на общенародную поддержку, игнорировать мнение Парламента, что в конечном счете может способствовать установлению режима личной власти. Учредители Конституции 1995 г. учитывали последствия сомнительного свойства, возможные при проведении референдумов, и приняли меры, чтобы не допустить их. 
     Президент назначает референдум по требованию Парламента, по требованию 200 000 избирателей или по собственной инициативе. Конституция весьма ограничила круг вопросов, которые могут быть вынесены на всенародное голосование. Не допускается проведение референдума для принятия или отмены закона, по вопросам амнистии или помилования, ратификации и денонсации международных договоров и соглашений, а также по вопросам, ущемляющим основные конституционные права и свободы человека. Анализ этих конституционных запретов приводит нас к мысли, что по существу Президент может назначить лишь консультативный референдум. После принятия новой Конституции референдум не проводился, предпринимались лишь попытки начать сбор подписей со стороны нескольких инициативных групп. 
     Президент Грузии направляет и осуществляет внешнюю политику государства, является высшим представителем страны во внешних сношениях. 
     Президент назначает с согласия Парламента послов, посланников и иных дипломатических агентов Грузии, присваивает им высшие дипломатические ранги, ведет переговоры с иностранными государствами, заключает международные договоры и соглашения; при главе государства аккредитуются послы и иные дипломатические представители иностранных государств и международных организаций. 
     Чрезвычайно важными являются правомочия Президента Грузии в сфере обороны и безопасности государства. 
     Будучи Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Грузии, Президент назначает высшее командование Вооруженных Сил (министра обороны - с согласия Парламента), присваивает высшие воинские звания, в случае вооруженного нападения на страну объявляет военное положение, при наличии соответствующих условий заключает мир и не позднее 48 часов вносит это решение на утверждение Парламента. По согласованию с Парламентом Президент использует Вооруженные Силы во время чрезвычайного положения или для выполнения международных обязательств, в целях обороны государства принимает решение о вводе, использовании и перемещении вооруженных сил других государств. Решение незамедлительно представляется на утверждение Парламенту и вступает в силу с его согласия. 
     Важным органом в сфере обороны и безопасности государства является возведенный в ранг конституционного органа Совет национальной безопасности. Президент назначает его членов и председательствует на его заседаниях. 
     Анализ состава*(8) и повестки дня заседаний Совета национальной безопасности свидетельствует о том, что Президент опирается на этот орган для решения множества различных вопросов, связанных с обороной и безопасностью государства и не только с ними. 
     Через Совет национальной безопасности прошли предварительную апробацию наиболее важные законопроекты, касающиеся обороны, безопасности, борьбы с преступностью, вопросы экономической, социальной политики, реформирования правовой системы и т.д. 
     Если вспомнить, по следам каких событий (гражданская война, государственный переворот, кровавые конфликты в Абхазии и Южной Осетии, криминальная вакханалия) разрабатывалась и принималась Конституция, станет понятным, почему в Конституции 1995 г. столь детально регламентированы полномочия Президента в экстремальных ситуациях. 
     В качестве основания для объявления чрезвычайного положениям Конституция указывает на положение, "когда органы власти лишены возможности нормально осуществлять свои конституционные полномочия (подп. "з" п. 1 ст. 73). Конституция не содержит исчерпывающего перечня обстоятельств, могущих вызвать такое положение, указывая на войну, массовые беспорядки, посягательства на территориальную целостность страны, военный переворот, вооруженное восстание, экологическую катастрофу, эпидемии. Решение о введении чрезвычайного положения на всей территории страны или в какой-либо ее части принимается Президентом единолично, но в последующие 48 часов вносится на утверждение в Парламент. 
     Конституция указывает, что во время чрезвычайного положения Президент издает имеющие силу закона декреты, действующие до окончания режима чрезвычайного положения, а также осуществляет чрезвычайные мероприятия. После объявления Президентом чрезвычайного или военного положения Парламент собирается по собственному праву в течение 48 часов и продолжает работу вплоть до отмены чрезвычайного положения. В соответствии с Законом "О чрезвычайном положении" декреты Президента, которые ограничивают права и свободы человека, закрепленные в ст. 18, 20, 21, 22, 24, 25, 30, 33, 41, должны быть внесены в Парламент в течение 48 часов после издания и подлежат его утверждению. После принятия Конституции чрезвычайное положение в Грузии не вводилось. 
     Президент Грузии наделен полномочиями, которые являются традиционными для глав государств: он решает вопросы гражданства, предоставления убежища, присуждает государственные награды, присваивает высшие дипломатические ранги и почетные звания, осуществляет помилование. Для осуществления своей компетенции Президент Грузии на основе Конституции и закона издает указы и распоряжения, которые не требуют контрасигнации. 
     Президент Грузии пользуется неприкосновенностью и целым рядом функциональных привилегий и льгот. Неприкосновенность заключается в том, что арест или привлечение Президента к уголовной ответственности не допускается на весь период его пребывания в должности. Вместе с тем Конституция предусматривает возможность отрешения Президента от должности в соответствии с процедурой импичмента *(9). 
     Основанием для возбуждения процедуры импичмента могут послужить государственная измена, иное преступление или нарушение Президентом Конституции Грузии. Со ссылкой на эти деяния право на возбуждение вопроса об отрешении Президента от должности имеет одна треть полного состава Парламента. Для получения заключения дело передается либо в Верховный суд (государственная измена, совершение преступления), либо в Конституционный суд (нарушение Конституции). 
     Если Верховный суд подтвердит наличие в деянии Президента признаков состава преступления или Конституционный суд - нарушение Конституции, Парламент обсуждает заключение и большинством полного состава принимает решение о проведении голосования по вопросу об отрешении от должности Президента Грузии. Президент считается отрешенным от должности, если за такое решение проголосовало не менее двух третей полного состава Парламента. Конституция содержит некоторые ограничения для осуществления процедуры импичмента. В частности, решение должно быть принято в 30-дневный срок, не допускается предъявление обвинения по тем же основаниям в течение последующего года, не допускается рассмотрение в Парламенте предъявленного обвинения или принятие решения об отрешении Президента от должности в период действия чрезвычайного или военного положения. В период после вступления в силу Конституции 1995 г. процедура импичмента как в отношении Президента, так и в отношении других высших должностных лиц не возбуждалась. 
     В соответствии с Законом Грузии от 15 апреля 1997 г. "О структуре и порядке деятельности исполнительной власти" к учреждениям исполнительной власти относятся правительственные учреждения и государственные подведомственные учреждения. К правительственным учреждениям относятся министерства, Государственная канцелярия, государственные департаменты и государственные инспекции. В Законе "О статусе Правительства" сказано: 
     "Правительство является совещательным органом Президента Грузии, в состав которого входят Государственный министр и министры". 
     К числу новаций, введенных Конституцией 1995 г., относится и институт Государственного министра. Соглашаясь с учреждением президентской формы правления, учредители Конституции 1995 г. отказались от института премьер-министра, что выглядит вполне логично. В то же время, отказавшись и от института вице-президента, парламентарии сделали весьма затруднительным эффективное руководство учреждениями исполнительной власти со стороны Президента. Чтобы восполнить этот пробел, был учрежден пост Государственного министра. Конституция не наделяет его особыми полномочиями, ограничившись в ст. 81 пунктом следующего содержания: "В состав Правительства входит Государственный министр, который руководит канцелярией и по уполномочию Президента выполняет его отдельные поручения"*(10). 
     Чтобы уяснить значимость этого поста, укажем лишь на некоторые наиболее важные функции Государственной канцелярии, которой руководит Государственный министр. Госканцелярия: 
     обеспечивает взаимоотношения Президента Грузии с Парламентом Грузии, с судебной властью, с международными организациями, политическими и общественными объединениями граждан, с другими конституционными институтами; 
     обеспечивает деятельность совещательных и вспомогательных учреждений Президента Грузии; 
     осуществляет по поручению Президента Грузии контроль за исполнением учреждениями исполнительной власти актов Президента Грузии; 
     координирует работу местных органов управления. 
     Что касается слов "по уполномочию Президента выполняет его отдельные поручения", то здесь следует обратить внимание на то обстоятельство, что Государственный министр по широкому спектру деятельности, по сути, выполняет функции премьера. И если в первое время это делалось на основе конституционного соглашения с Президентом, теперь для этого существует и законодательная основа. Дело в том, что 24 декабря 1999 г. по законодательной инициативе Президента Грузии Парламент на основе ст. 81 Конституции внес изменения и дополнения в Закон "О структуре и порядке деятельности исполнительной власти". 
     В соответствии с этими новациями Государственный министр: 
     после предварительного согласования повестки дня с Президентом Грузии созывает Правительство и председательствует на его заседаниях при обсуждении социальных, экономических, фискальных вопросов, вопросов культуры, здравоохранения, просвещения; вправе принимать соответствующие решения по вопросам повестки дня; 
     координирует деятельность учреждений исполнительной власти при составлении проекта Государственного бюджета Грузии и при его исполнении; представляет Президенту Грузии проект бюджета; участвует в составлении отчета об исполнении государственного бюджета; 
     участвует в составлении и утверждении подзаконных нормативных актов правительственных учреждений и юридических лиц публичного права, касающихся их структуры и порядка деятельности; 
     координирует взаимоотношения правительственных учреждений с Парламентом, подготовку законопроектов; 
     участвует в подборе кандидатов на руководящие должности в учреждениях исполнительной власти и представляет их кандидатуры Президенту Грузии. 
     Конституция и последующее законодательство исключают дискреционные полномочия правительственной коллегии, наделяя ее лишь функцией совещательного органа при Президенте. Больше внимания уделяется министерствам, которые в соответствии с п. 1 ст. 81"создаются на основе закона в целях обеспечения государственного управления в определенных сферах государственной или общественной жизни". В ранг конституционного института возведен и министр, "который в пределах своей компетенции самостоятельно принимает решения по вопросам, относящимся к его компетенции" (п. 2 ст. 81). 
     В соответствии с избранной формой правления министр несет ответственность перед Президентом Грузии. От должности он может быть освобожден либо указом Президента Грузии, либо Парламентом в соответствии с процедурой импичмента. 
     Что касается формирования Правительства, то оно осуществляется по следующей схеме: 
     Президент подбирает персональный состав Правительства и представляет его Парламенту; 
     после обсуждения в соответствующих комитетах Парламент утверждает его большинством списочного состава; 
     если отдельные кандидатуры получили отвод или не были утверждены, Президент вправе еще раз представить те же или иные кандидатуры. Одна и та же кандидатура может быть представлена лишь дважды. 

<< Предыдущая страница      Следующая страница >>